Poucos temas geraram tanta ineficiência no Brasil quanto o sistema tributário sobre o consumo. O modelo vigente, construído ao longo das últimas décadas, é marcado por um excesso de regras, múltiplas alíquotas, benefícios fiscais de baixa efetividade e conflitos permanentes entre os entes federativos. Isso resultou em um ambiente de insegurança jurídica, alto custo de conformidade e baixa eficiência econômica. Diante desse cenário, a reforma tributária surge como uma resposta necessária a um sistema que se mostrou hostil ao crescimento econômico.
Um dos pontos mais relevantes da reforma é a mudança da tributação para o destino, que visa reduzir os incentivos à guerra fiscal e alterar a distribuição regional da arrecadação. Durante décadas, o sistema favoreceu regiões produtoras em detrimento das áreas de consumo, levando a um crescimento acelerado de cidades metropolitanas que não receberam receitas compatíveis com suas populações. A nova lógica pretende redistribuir recursos em favor desses municípios, fortalecendo a capacidade financeira de cidades que enfrentam elevados desafios em áreas como transporte, saúde, educação e infraestrutura urbana.
No entanto, a redistribuição de receitas e o fim dos benefícios fiscais exigem a criação de mecanismos de compensação entre os entes federativos. Embora a reforma tenha previsto formas de redistribuição, uma parte significativa dessa responsabilidade recaiu sobre a União, principalmente para viabilizar politicamente a aprovação da reforma. Esse cenário impõe desafios fiscais importantes para os próximos governos.
O primeiro desafio envolve os quatro fundos criados pela reforma, que ainda não foram regulamentados. O Fundo de Compensação de Benefícios Fiscais e o Fundo Nacional de Desenvolvimento Regional terão um custo conjunto de R$ 40 bilhões anuais a partir de 2029. Esse montante será corrigido pelo IPCA, colocando esses aportes em uma ordem de grandeza próxima do atual déficit primário previsto para 2026.
Adicionalmente, a pressão fiscal deverá aumentar ainda mais. A partir de 2034, os recursos crescerão progressivamente, atingindo R$ 60 bilhões anuais até 2043, também corrigidos pela inflação. A magnitude desses valores é tão elevada que, em alguns estados, os repasses estimados poderão superar os investimentos públicos financiados com recursos próprios estaduais.
A reforma também criou dois fundos específicos: um voltado ao Amazonas e outro para os estados da Amazônia Ocidental e Amapá. Contudo, ainda não há definição sobre os valores que serão alocados a esses mecanismos, ampliando a incerteza em torno do custo fiscal da reforma.
O Brasil possui um histórico negativo em políticas de desenvolvimento regional, onde, muitas vezes, recursos públicos foram distribuídos sem uma avaliação rigorosa de resultados ou critérios claros de eficiência econômica. Portanto, a regulamentação dos fundos será crucial. É imprescindível estabelecer mecanismos transparentes de distribuição e monitoramento dos resultados. Caso contrário, a reforma corre o risco de gerar mais despesas obrigatórias sem a capacidade de induzir crescimento e produtividade.
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Outro desafio fiscal significativo é o fim do antigo IPI, um tributo que sempre foi essencial para o financiamento dos fundos de participação dos estados e municípios. A expectativa é que o novo IPI e o Imposto Seletivo arrecadem menos do que o atual, uma vez que o IPI antigo tinha uma base tributária muito mais ampla. O novo IPI será aplicado apenas sobre bens industriais da Zona Franca de Manaus produzidos fora da região, enquanto o Imposto Seletivo deve ter caráter regulatório.
Para evitar perdas nas transferências a estados e municípios, a reforma estabeleceu um mecanismo de compensação pago pela União. Contudo, a regra aprovada ultrapassou a simples reposição das médias históricas. Uma vez que a arrecadação do IPI cresceu consideravelmente nos últimos anos, usar apenas a média poderia resultar em repasses menores já em 2027.
O governo federal assumiu a responsabilidade de compensar estados e municípios sem ter clareza sobre a arrecadação efetiva do novo IPI e do Imposto Seletivo, cujas regras ainda permanecem indefinidas. Na prática, isso pode levar a União a enfrentar uma arrecadação menor e, ao mesmo tempo, uma despesa maior com transferências.
Esse cenário aumenta a pressão arrecadatória sobre a CBS, que substituirá o PIS/Cofins, o IOF seguros e parte da arrecadação do antigo IPI. As alíquotas de referência serão calculadas pelo Tribunal de Contas da União e definidas pelo Senado. No entanto, isso não impede que a União adote percentuais superiores aos inicialmente estimados.
A configuração atual gera um dilema político e econômico significativo. Os novos fundos criados para viabilizar a reforma aumentarão as despesas obrigatórias, enquanto as compensações relacionadas ao antigo IPI gerarão custos adicionais para a União. Nesse ambiente de crescente pressão fiscal, aumenta o risco de que a CBS seja mais elevada do que o esperado, elevando ainda mais a alíquota total do novo IVA.
O Brasil já enfrenta uma carga tributária elevada sobre o consumo em comparação com outras economias. Se a CBS for implementada com uma alíquota muito alta, parte dos ganhos associados à simplificação tributária pode ser neutralizada pelo aumento da carga total.
Esse é um dos grandes desafios da transição. A simplificação não necessariamente implica em uma redução da carga tributária, e a situação se torna ainda mais crítica em um país que continua lidando com desequilíbrios fiscais estruturais. Sem reformas adicionais para contenção de despesas, a tendência é que a pressão por aumento de arrecadação persista nos próximos anos.
Rafael Richter é economista e pesquisador, mestre em Economia.
